Конституиране на страни


Категория на документа: Право


КОНСТИТУИРАНЕ НА СТРАНИТЕ

За да придобият процесуалното качество на страни по административното дело, лицата, между които се развива спорът за законосъобразността на определен административен акт, трябва да бъдат конституирани като такива. При действието на Закона за административното производство се приемаше, че "жалбоподателят се конституира като страна с факта на подаване на жалбата"1, а "съдът служебно е задължен да провери активната легитимация на жалбоподателя и да конституира в процеса всички лица, заинтересовани от изхода на спора"2. Правилата бяха лаконични - според чл. 41, ал. 2 ЗАП при разглеждането на жалбите и протестите се призовават органът, който е издал обжалвания акт, жалбоподателят и другите заинтересовани граждани и организации, участващи в административното производство, а в правната теория се приемаше, че "призоваването на лицата е формален израз на тяхното положение на страни по делото"3, т.е. че конституирането на страните по делото се осъществява чрез тяхното призоваване в това им качество за насроченото съдебно заседание. Това правило бе разширено с нормата на чл. 21 ЗВАС, която бе един неуспешен на практика опит да се вмени в задължение на жалбоподателя да сочи в жалбата си заинтересованите от изхода на делото лица. Според чл. 21, ал. 1 и ал. 2 ЗВАС когато от изхода на делото са заинтересовани и други органи и лица, непосочени в жалбата или в протеста, съдът им изпраща съобщение за образуване на делото, а те могат да встъпят в съдебното производство в 14-дневен срок от това съобщение. Съдебната практика приемаше, че срокът не е преклузивен, поради което неговото пропускане не бе фатално. Фатална бе обаче липсата на заявление, че лицето, получило съобщение по чл. 21, ал. 1 ЗВАС иска да встъпи в съдебното производство като заинтересована страна. Защото ако обжалваният административен акт е благоприятстващ за това лице и той бъде отменен от съда, то нямаше правна възможност да атакува съдебното решение нито чрез касационна жалба, нито по реда на отмяната след неговото влизане в сила - тези способи за защита срещу неправилно съдебно решение бяха признати само на лицата, участвали в съдебното производство като страни по делото.4 От друга страна нито ЗАП, нито ЗВАС съдържаше задължение за подателя на жалбата или протеста да посочи лицата, които са заинтересувани от изхода на делото. Затова съдебната практика приемаше, че като заинтересовани страни следва да бъдат служебно конституирани и призовани за съдебното заседание всички останали лица, освен жалбоподателя, които са участвали в производството пред административния орган (чл. 41, ал. 2 ЗАП). А щом като се касае за участници в производството пред административния орган, той е длъжен да документира в преписката данните за тях, включително и промените в тези данни. Затова задължението за посочване на заинтересованите лица тежи върху административния орган.5 Неизпълнението на това задължение обаче не бе санкционирано с негативни за административния орган правни последици.

АПК установява на нормативно ниво правилото, че съдът служебно конституира страните по делото (чл. 154, ал. 1), но за съжаление спира до тук. Служебното конституиране на страните по едно административно дело е процесуално действие на съда, чиято цел е да подготви разглеждането на делото в съдебно заседание. АПК не казва с какъв съдебен акт се извършва конституирането на страните. По силата на препращаща норма на чл. 144 следва да се възприеме разрешението по ГПК - съдът постановява определение, когато се произнася по въпроси, с които не се решава спорът по същество (чл. 195, ал. 1 ГПК). Това правило следва да се прилага и когато съдът е в състав от един съдия (чл. 164 АПК). Но то означава, че съдията - докладчик не е овластен да конституира страните с разпореждането по чл. 163, ал. 1 за изпращане на преписи от жалбата или протеста.6

А. Конституиране на страните в съдебното производство по оспорване на индивидуален административен акт.

За да изпълни успешно задължението си за служебно конституиране на страните, съдът трябва да разполага с данни за тях. Данните за оспорващия се съдържат в подадената от него жалба (арг. чл. 150, ал. 1, т. 2, 3 и 4 АПК). Данните за административния орган, издал оспорения акт, се съдържат в този акт (арг. чл. 59, ал. 2, т. 1 АПК). Остават данните за заинтересованите страни. Този проблем сега АПК се опитва да разреши чрез въведеното с чл. 152, ал. 2 задължение за административния орган да приложи към преписката, която изпраща в съда, списък на страните в осъщественото пред него производство с посочване на адресите, на които те последно са били призовани. Ако някои от страните са с неизвестни адреси, органът ги включва в списъка като посочва само имената им, респ. наименованията, и представя доказателства, че им е съобщил издадения от него акт по реда на чл. 61, ал. 3 АПК.

Задължението е за изготвяне на списък на страните в производството по издаване на административния акт, а не за списък на лицата, които са участвали в административното производство. Следователно, административният орган е длъжен да включи в списъка по чл. 152, ал. 3 всички страни в развилото се пред него производство, дори и тези които не са участвали в това производство. Когато административният орган не е изпълнил това си задължение, съдът определя срок за изпълнението му - чл. 154, ал. 2. Едновременно с това той може да наложи на длъжностното лице, което изпълнява функцията на неизправния административен орган, административно наказание по чл. 305 АПК. В теорията се поддържа становище, че това разрешение е силово, но не и ефективно.7 Това становище е интересно, но не може да бъде споделено.

При административните дела, образувани по оспорване на административни актове, основните страни са оспорващият и органът, издал оспорения административен акт. Те неизменно присъстват във всички административни дела от посочената категория. Съществуват обаче и немалък брой дела, при които оспореният административен акт, респ. оспореният отказ да бъде издаден административен акт, е благоприятстващ за други лица, различни от оспорващия. Ако оспорването бъде отхвърлено, създадените от акта благоприятни за тези лица правни последици, няма да бъдат накърнени. Но ако оспореният акт бъде отменен, всички породени от него правни последици ще отпаднат, независимо дали са благоприятстващи или негативни. Именно отпадането на негативните за него последици на акта цели оспорващия и затова той има интерес от отмяната на оспорения акт. Обратно, лицата, за които оспореният акт е благоприятстващ, имат интерес той да не бъде отменяван, за да не отпаднат възникналите от този акт благоприятни за тях правни последици. Затова тези лица биха били засегнати по смисъла на чл. 15, ал. 1 АПК от едно съдебно решение, отменящо благоприятстващия ги административен акт, съответно отказ да бъде издаден такъв акт. Това ги прави заинтересовани лица и те трябва да бъдат задължително конституирани като страни (пак заинтересовани) в съдебния процес. Ако не бъдат конституирани като такива, постановеното съдебно решение, с което се отменя оспорения, благоприятстващ за тях административен акт, ще бъде порочно като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и ще подлежи на отмяна при касационно оспорване или в производство по раздел ІІ на глава ХІV, ако междувременно е влязло в сила. Но оспорващият има интерес позитивното за него съдебно решение, с което се отменя оспорения административен акт, да не бъде порочно. А в правото съществува едно старо правило, приложимо както в материалноправните отношения, така и в процесуалните - комуто ползите, нему и тежестите. От това правило се е ръководил българският законодател през 1912 г., когато с нормата на чл. 24, ал. 1 от Закона за административното правосъдие е възложил в тежест на оспорващия (тогава наричан "тъжител") да определи и посочи заинтересованите лица.8 Не съществува правило, което да обуславя възлагането в тежест на известните по делото заинтересовани лица да установят и посочат евентуално съществуващите други заинтересовани лица. Посоченото правило - комуто ползите, нему и тежестите - за тези лица може да се приложи в производството по издаването на административния акт, респ. на отказа да бъде издаден административен акт, който за тях е благоприятстващ. Но в съдебното производство по оспорването на този административен акт, респ. отказ, нещата са променени поради обстоятелството, че се цели вече издаването на друг по своя правен характер акт - съдебното решение - и единствено оспорващият има интерес, ако това решение е позитивно за него, то да бъде валидно, допустимо и правилно.

Обсъжданото становище вероятно се гради на обстоятелството, че ако един административен акт е издаден без да е било съобщено за образуваното производство за неговото издаване на всички заинтересовани лица, той ще бъде порочен като издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 26, чл. 34 и чл. 35 АПК. Това е така обаче само по отношение на лицата, които са засегнати от акта по смисъла на чл. 120, ал. 2 Конст. - чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от този акт, или за които той създава задължения и други тежести. Лицата, за които актът е благоприятстващ, няма да бъдат засегнати в посочения смисъл и затова те нямат процесуалното право да го оспорят (чл. 147, ал. 1 АПК). Тогава по силата на какво правило те следва да бъдат повторно "наказани" чрез обезсилването на благоприятстващия ги административен акт, какъвто резултат обективно ще бъде постигнат, ако се възприеме обсъжданото становище.

И още един аргумент срещу това неприемливо, според мен, становище.

Задължението на административния орган, установено с чл. 152, ал. 3 АПК, е да "приложи списък на страните в производството по издаване на административния акт". А отговор на въпроса кои са страните в производството по издаване на административния акт дават правилата по чл. 26, ал. 1, изр. 1-во и чл. 27, ал. 1 АПК, според които за започването на това производство се уведомяват известните заинтересовани граждани и организации, които с получаване на съобщението стават страни в производството по издаване на индивидуалния административен акт. Следователно, задължението на административния орган, установено с чл. 152, ал. 3 АПК, е да приложи списък на известните заинтересовани лица, които при условията на чл. 26 и чл. 27, ал. 1 са придобили качеството на страни в производството по издаване на административния акт. Изразът "известните заинтересовани граждани и организации" (чл. 26, ал. 1, изр. 1-во) означава тези граждани и организации, за които административният орган има данни или предполага, че биха били засегнати от административния акт или за които той би породил права или задължения по смисъла на чл. 15, ал. 1. Несъмнено е, струва ми се, че изготвянето на списък с тези лица не би представлявал никаква фактическа трудност за административния орган и евентуалното му нежелание да изпълни задължението си по чл. 152, ал. 3 АПК ще бъде едно недопустимо процесуално бездействие, обусловено от чужди на АПК обстоятелства. Затова административният орган трябва да бъде мотивиран към акуратност. На този етап единственият начин за такова мотивиране законодателят е приел, че е административнонаказателната отговорност. Дали това негово решение ще бъде ефикасно, ще покаже бъдещата съдебна практика. Но във всички случаи отказът на законодателя да "наказва" лицата, за които оспореният административен акт е благоприятстващ, когато административният орган не изпълни задължението си по чл. 152, ал. 3 АПК, следва да бъде приветстван.

Б. Конституиране на страните в съдебните производства по оспорване на общи и нормативни административни актове.

Впрочем въпросът в чия тежест е задължението да посочи на съда заинтересованите лица, които да бъдат конституирани и призовани като страни по делото, подлежи на дискусия само в производството по оспорване на индивидуални административни актове, респ. на откази да бъдат издадени такива актове и то само по отношение на тези индивидуални административни актове, респ. откази, които пораждат благоприятни правни последици за граждани и/или организации. А макар да съставляват значителен дял от съдебните производства по оспорване на индивидуални административни актове, актовете, които пораждат благоприятни правни последици за граждани и/или организации, не са преобладаващата част.

Посоченият въпрос не стои за разрешаване при съдебните производства, образувани по оспорване на общи или нормативни административни актове. И в тях основни страни са оспорващият и административният орган, издал оспорения акт - чл. 182, ал. 1 и чл. 189, ал. 1 АПК. По друг начин обаче е разрешен проблемът със заинтересованите лица (страни).

По дефиниция и общият административен акт, и нормативният административен акт засягат (в двата аспекта - позитивно и негативно) неопределен брой лица, който при общият акт е ограничен, защото засегнатите от него лица могат да бъдат определени по някакъв признак9, а при нормативният акт е неограничен - чл. 65 и чл. 75, ал. 1 АПК. Неопределения брой на засегнатите лица е предпоставка за потенциалната възможност срещу общ или срещу нормативен административен акт да бъдат подадени независимо една от друга няколко жалби от различни лица и в резултат на това да бъдат образувани няколко съдебни дела с произтичащия от това негативизъм. Затова с правилата на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 и на чл. 188 законодателят е въвел задължение за съда в едномесечен срок да съобщи чрез обявление в "Държавен вестник" първото направено пред него оспорване на съответния общ или нормативен акт за да стане то ноторно. В обявлението се посочва оспорения административен акт, респ. оспорената негова част, а така също се посочва и номера на образуваното дело. Копие от обявлението се поставя на мястото, определено за поставяне на съобщения в съответния съд и се публикува в Интернет страницата на Върховния административен съд.10 Едномесечният срок за изпълнение на това задължение е инструктивен, но неспазването му може да доведе до отпадане на санкцията по чл. 182, ал. 2, изр. 2-ро и така да причини поредица от отлагания на образуваното дело.

След като оспорването и образуваното по него административно дело станат известни, всеки който има правен интерес, може да се присъедини към оспорването или да встъпи като страна наред с административния орган до началото на устните състезания във всяко положение на делото, т.е. не само пред първата съдебна инстанция, но и пред касационната инстанция, ако срещу решението на първата е била подадена касационна жалба - чл. 182, ал. 3 и чл. 189, ал. 2 АПК. Единственото ограничение, въведено от законодателя, е отричането на възможността тези лица да искат повтаряне на извършени процесуални действия. Препис от молбата за присъединяване или за встъпване се предоставя на насрещните страни за да изразят становище по нея. По нея съдът се произнася с определение. Но молбите са два вида: а) за присъединяване към оспорването и б) за встъпване като страна наред с административния орган. Първият вид - молбата за присъединяване към оспорването - всъщност представлява самостоятелно оспорване в случаите, когато подалото я лице не е пропуснало срока по чл. 179 АПК за самостоятелно оспорване на общия административен акт и е винаги самостоятелно оспорване на нормативния административен акт, защото подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето (чл. 187, ал. 1 АПК). А щом представлява самостоятелно оспорване, съдът, пред който е подадена молбата за присъединяване, трябва да обсъди допустимостта на това самостоятелно оспорване и ако са налице изискуемия от чл. 182, ал. 3 и чл. 189, ал. 2 АПК правен интерес и останалите предпоставки за допустимост на оспорването, с определение да конституира подателя като страна по делото, наред с оспорващия. Интерес представлява обаче въпросът ще бъде ли допуснато до участие в съдебното производство по оспорване на общ административен акт лице, което има правен интерес да се присъедини към направеното оспорване, но е подало молбата си за присъединяване след като вече е изтекъл по отношение на него срокът по чл. 179 АПК за самостоятелно оспорване на общия административен акт. В АПК отговор на този въпрос не се съдържа, защото единственото ограничение във времето за подаване на молба за присъединяване е това да е направено преди началото на устните състезания във всяко положение на делото. Но съдебната практика несъмнено ще трябва да отговори на този въпрос, защото той има голямо практическо значение - при позитивен отговор лицето, което е имало право самостоятелно да оспори общия административен акт, но това негово право е погасено, защото то е пропуснало законоустановения срок да го упражни, чрез присъединяването си към оспорването на практика ще получи процесуална възможност да влияе върху съдебното решение. А такъв резултат едва ли е в унисон с правилата по чл. 4, ал. 3 и чл. 8, ал. 1 АПК.

Редакцията на ал. 4 от чл. 182 на пръв поглед създава впечатление, че на обжалване подлежи само определението, с което не се допуска заявеното встъпване като страна наред с административния орган, а определението, с което не се допуска присъединяване към оспорването, не подлежи на обжалване. Това впечатление обаче е погрешно. И това определение подлежи на обжалване, но на основание чл. 160, ал. 1 АПК, по силата на препращането от чл. 184 и чл. 196, защото присъединяването към оспорването на общ или нормативен административен акт по своята същност е, както се каза по-горе, самостоятелно оспорване на съответния акт.
1 Проф.д-р Емилия Къндева, "Съвременно административно правосъдие", С., 2003 г., стр. 188
2 Реш. № 754 от 14.02.2000 г. по адм.д.№ 7314/1999 г. - сп."Административно правосъдие", бр. 2 от 2000 г., стр. 67.
3 Проф.д-р Емилия Къндева, "Съвременно административно правосъдие", С., 2003 г., стр. 189
4 Виж и тълк.решение № 1 от 08.06.2001 г. на ВАС.
5 Напр. опр. № 5722 от 18.09.2000 г. по адм.дело № 6037/2000 г. на ВАС-ІІ отд. - сп. "Адм. правосъдие", бр. 2 от 2001 г., стр.90.
6 Диаметрално противоположно становище е изложено в Константин Пенчев и колектив, "Административнопроцесуален кодекс. Коментар.", Издателство "Сиела", С., 2006 г., стр. 314.
7 Пак там.
8 И тогава законодателят е отчел вероятността посочването на заинтересованите лица да е непълно. Затова с ал. 2 на същия чл. 24 е дал възможност на съда да съобщи за постъпилата жалба на такива непосочени в жалбата лица, ако по някакъв начин е установил тяхното съществуване. Тук починът е служебен, затова и установяването на адресите на тези лица също така се извършва служебно.
9 В миналото общият административен акт първоначално е бил възприеман като съвкупност от индивидуални административни актове.
10 Редакцията на текста е неясна в частта й за публикуването на обявлението в Интернет страницата на Върховния административен съд - това публикуване за всички обявления по чл. 181, ал. 1 се отнася (т.е. и за тези на регионалните административни съдилища) или само за тези на ВАС.
??

??

??

??





Сподели линка с приятел:





Яндекс.Метрика
Конституиране на страни 9 out of 10 based on 2 ratings. 2 user reviews.